REC, SMP 변동가격 구조개선 통한 안정적 투자여건 마련 절실
지난 2012년 신재생에너지 보급확대라는 명확한 목표를 바탕으로 기존 FIT 제도에서 전환된 현행 RPS 제도는 국내 신재생에너지산업의 규모확대 측면에 있어서는 당초 계획했던 목표를 달성해 나가고 있는 것처럼 보인다. 다만, 앞서 언급한 바와 같이 REC 가격폭락, 예측 불가능한 SMP 가격 등으로 인해 소규모 사업자들의 수익악화가 심각한 상황으로 신규사업자는 물론이고 기존에 수익성을 확보해 왔던 사업자들까지도 불안감이 가중되고 있다. 게다가 2016년에는 태양광에 주어졌던 별도의무량이 폐지되고 REC 입찰시장이 통합됨에 따라 시장의 방향성에 대해 각계의 우려와 걱정이 이어지고 있다. 이에 솔라투데이 8월호에서는 현재 논란의 중심에 서 있는 RPS 제도의 실효성에 대해 짚어보고 2016년 시장통합 후 태양광산업의 방향성을 예측해봤다.

블룸버그, IHS 등 글로벌 조사기관에 따르면 올해 글로벌 태양광시장이 53~58.3GW까지 전망되고 있다. 이 수치는 지난 2007년 2.6GW, 2012년 31.0GW에 이어 지난해 47.5GW에 비교하면 엄청난 성장을 거듭하고 있는 셈이다. 이러한 올해 성장 예측은 중국시장의 수요증가가 가장 큰 요인이 된 것으로 분석된다. 중국의 올해 1분기 설치량 전망치는 당초 14.5GW로 예상됐으나 중국 정부의 공격적인 설치량 확대에 힘입어 수요전망치가 17.5GW로 상향조정됐다. 남은 기간 중국 수요가 추가적으로 3GW 발생할 것으로 예상됨에 따라 전 세계 태양광시장의 규모 또한 높은 상승세가 예상된다.

중국은 지난 2012년 기준으로 2.9GW의 태양광을 설치해 전 세계 태양광시장에서 10%의 비율을 차지했으나, 올해 예상 수요전망치에 따르면, 전 세계 태양광시장에서 중국이 차지하는 비중이 30%를 웃돌 것으로 예상된다. 이러한 시장상황은 몇 해 동안 이어져 왔던 공급과잉이 완화되면서 공급과 수요가 맞춰가고 있음을 방증한다. 그간 공급과잉을 통한 전 밸류체인별 태양광산업계의 가격하락은 국내외 태양광산업계를 어렵게 했다. 이를 통해 산업계는 구조조정과 시장성장 효과를 통해 한 단계 성장함은 물론이고 공급과잉 또한 상당 부분 해소된 것으로 분석된다.

그러나 아직까지도 불안요소는 농후하다. 공급과잉이 아직 완전히 해소된 것이 아닌 데다 전 세계 톱티어 기업들을 중심으로 속속 공장증설을 하면서 가격하락세가 여전히 지속되고 있기 때문이다. 확실한 사실은 앞서 중국의 수요증가를 언급했듯, 전 세계 태양광시장의 중심이 아시아로 이동하고 있다는 사실이다. 한 조사결과를 토대로 2030년까지 아시아가 전 세계 태양광 신규수요의 약 50%를 차지할 것으로 분석되고 있다. 아시아에서도 중국, 일본, 인도, 동남아시아 등이 시장을 주도할 것으로 예측되며, 그 공급 및 생산지로서 중국, 일본, 인도, 그리고 한국이 꼽히고 있다.

국내 태양광산업 고찰

한국 태양광산업은 어떠한가?
국내 태양광산업은 1980년대 말 일부 대기업에서 기초연구가 시작돼 2000년대 중, 후반부터 셀, 모듈, 폴리실리콘, 웨이퍼 등의 양산을 시작하면서 본격화됐다. 이 시기로 봤을 때, 선진국에 비해 참여시기는 늦었으나, 단기간 내 태양광산업 전체 밸류체인에 걸쳐 국내 생산기반을 확보했다. 그것이 가능했던 이유는 국내 기업들의 반도체, LCD 분야에서 구축한 인프라를 기반으로 빠르게 기술력을 확보할 수 있었기 때문이다.

사업전략 측면에서 보면, 국내 태양광산업은 단품 판매에서 금융 및 태양광 개발사업과 연계해 프로젝트 형식으로 확대됐다. 국내 기업들은 화력, 원자력발전 등에서 축적한 해외 발전플랜트 개발사업 경험을 바탕으로 프로젝트 사업 추진의 기반을 마련할 수 있었으며, 이러한 경쟁력은 향후 ESS, 스마트 그리드 등과 연계됨에 따라 국내 태양광산업의 경쟁력으로 작용할 것으로 보인다. 국내 태양광산업은 한국 신재생에너지산업 중에서도 70~80%를 차지하는 중심축으로서 지난 2012년까지는 글로벌 공급과잉의 영향으로 불황의 시기를 겪었지만 2013년부터 차근차근 실적이 호전되고 있다.

국내 태양광 보급 추세 및 변화
국내에 신재생에너지 특히, 태양광에너지의 보급률을 분석해 보면, 지난 2013년에는 1차에너지 대비 신재생에너지의 보급비율이 3.52%이며, 전체 신재생에너지 생산량의 90.6%가 폐기물, 바이오매스, 수력 등이 차지하고 있는 것으로 확인된다. 그리고 정부에서 태양광과 풍력을 핵심 에너지원으로 육성하겠다는 의지가 반영돼 2012년 태양광의 비중이 2.7%에서 2035년에는 14.1%까지, 그리고 풍력은 2.2%(2012년 기준)에서 18.2%(2035년)까지 확대될 전망이다. 이에 따르면, 태양광발전이 2035년까지 전체 신재생에너지 발전량의 22%, 전체 신재생에너지 용량의 45%를 차지할 것으로 기대된다.

이렇게 높은 성장세가 예상되는 것은 지난 2012년 도입한 RPS 제도의 영향이 크다. 제2차 국가에너지기본계획에 따르면, 2035년 신재생에너지 비율이 1차에너지의 11%, 전력비중 13.4%의 보급목표를 제시했다. 우리나라는 지난 2003년 FIT가 입법화되고, RPS 제도가 도입된 2012년 전까지 FIT 제도가 유지됐다. RPS 제도의 입법은 2010년 법 개정을 통해 채택됐는데, 이에 대해서는 수많은 논란이 뒤따랐다. 그 논란은 지금까지도 이어지고 있으며, 어느덧 제도 도입 3년차에 접어들고 있다.

신재생에너지 보급확대 위한 rps제도로의 전환

FIT 및 RPS 제도의 평가 및 검토
FIT 제도는 신재생에너지 발전사업자에게 자신이 생산한 전기를 한국전력에 계통한계가격(SMP)으로 팔고 계통한계가격과 정부가 정한 가격과의 차이를 보전해 주는 제도이다. 우리나라의 경우, FIT 소요재원을 전력산업기반기금에서 보전해 줬다. 전력산업기반기금은 전기요금의 3.7%를 전력산업기반기금으로 모아 전력산업 인프라 및 연구개발 등에 사용하는 재원이다. 참고로 FIT와 RPS를 시행하는 국가의 대부분은 소요재원을 전기 소매요금에 전가하고 있다. 이는 우리나라와의 차이점이다.

FIT 제도는 소요재원을 정부에서 일부 보전해줌에 따라 민간의 재생에너지 투자 활성화에 효과적이다. 이 제도에 있어서 전기가격은 에너지원별로 다르게 책정되며 같은 에너지원이어도 크기, 위치, 형태에 따라 다르게 매겨진다. 이 기준가격은 곧 투자의 안정성으로 이어지는데, 추가 비용은 전기 소비자 모두가 분담하기 때문에 민간의 투자를 활성화하는 데 있어 좋은 제도로 분석된다. 현재 국내에서 시행 중인 RPS 제도의 경우, 특정 시기까지 재생에너지로부터 생산한 에너지의 목표를 정하고 이를 달성토록 의무화함으로써 재생에너지의 개발 및 보급확산을 모색한다. 실제로 지난 동안 유지돼 오던 FIT 제도에서 RPS 제도로의 전환 이후 국내 신재생에너지 보급은 급격히 증가했다. 국내 신재생에너지 보급확대의 측면에서 RPS는 분명 본래의 목표에 적합한 성과를 달성하고 있다고 할 수 있다.

한국의 경우, 발전사업자 또는 전기 판매사업자가 공급의무를 부과받고 있는데, 의무공급자는 재생에너지 발전소를 자체 건설하거나 또는 시장에서 재생에너지 공급인증서(REC)를 구매함으로써 의무를 이행하게 된다. 이들 의무공급사는 전기 판매수입과 REC 판매수입을 통해 투자이익을 실현한다. 신재생에너지의 경우, 에너지원별 경제성에 차이가 있어 정부에서는 이를 보완하기 위해 가중치를 차등 적용함으로써 제도를 완화하고 있다.

이 제도의 가장 큰 문제점으로 지적되는 것은 규모의 경제 실현이 불가능한 소규모 사업자들에게는 불리하다는 점이다. 이에 따라 국내에서도 최근 소규모 사업자들 사이에서 FIT 재도입을 두고 논의가 뜨겁다. 전 세계적으로 RPS 제도를 도입한 국가의 경우, 초기투자보조나 최저가격보장 등 다양한 보완 조치를 취하고 있다. 참고로 RPS 제도를 시행하고 있는 글로벌 국가로는 네덜란드, 덴마크, 벨기에, 스웨덴 등이 있으며 RPS 제도와 더불어 FIT 제도를 병행함으로써 제도를 보완하고 있는 국가는 영국, 이탈리아, 일본 등이 있다.

현행 RPS 제도의 한계점 노출
국내 RPS 제도는 IGCC, 연료전지, 폐기물 등 신에너지가 포함돼 있다. 이들 에너지원은 사실 국제기준의 신재생에너지에 포함되지 않은 것에 반해 우리의 경우 이를 포함시켜 논란이 됐다. 또한 태양광발전의 경우, 일반 신재생에너지와의 경제성 차이로 인해 별도 의무공급량을 설정했다. 소규모 사업자들을 위해 에너지관리공단을 통한 인증서 경매제도를 도입해 소규모 사업자 선정 비율을 정하고 있다.

한편, 최근 소규모 사업자들 사이에서 RPS 제도의 불적합성에 대한 논의가 뜨겁다. 정부에서는 지난해 12월 소규모 사업자들의 판로개척을 위해 인증서 구매의뢰 물량 중 30%를 100kW 이하 발전사업자에게 구매하던 것을 의뢰 물량의 50%로 확대했으며, 저압연계 적용대상 또한 발전용량 100kW 미만에서 500kW 미만으로 상향했다. 뿐만 아니라 현물시장 또한 월 2회 개설을 4회로 늘렸고, 거래활성화를 위해 가격정보 제공 및 재응찰이 가능하도록 했다.

그럼에도 소규모 사업자들은 현행 RPS 제도가 대규모 사업자들에게 유리한 제도로서 더욱 구체적으로 소규모 사업자들이 발전전력을 판매해 수익을 낼 수 있도록 정부에서 지원을 해야 한다는 입장을 고수하고 있다. 에관공 관계자 또한 “소규모 사업자들에게 현행 제도는 미흡한 제도일 수 있다”고 인정한다. 대신 다양한 방안을 통해 이들의 살길을 찾아주겠다는 입장이다.

왜 소규모사업자에게 불리한가?
올해 상반기 태양광발전 REC 가격은 2014년 대비 37%가 폭락했다. 경쟁률은 무려 10:1을 웃돌았다. 상반기 입찰건수는 9,817개소로 이중 1,002개소만 낙찰됐으며, 접수물량 또한 179만7,095kW 중 16만2,63kW만 낙찰됐다. 정부가 RPS 제도를 도입한 지 3년 남짓만에 RPS 입찰가격이 무려 68% 하락했고, 현물 시장가격 또한 60%가 하락했다. SMP 가격 또한 100원선이 붕괴되면서 투자의 불안정성이 가중되고 있다.

입찰에 실패한 90% 이상의 태양광발전량은 적체물량으로 남아 있는데, 추가로 발전량을 셈하지 않고 현재의 적체물량 소진에도 4년 내외의 기간이 필요하다는 분석은 소규모 사업자들에게 더욱 큰 어려움으로 작용하고 있다. 현재의 상황으로 봤을 때, 향후 입찰시장 및 현물시장에서 가격하락이 지속적으로 진행될 것이란 예측을 감안하면 소규모 사업자들의 갈길은 더욱 막막하기만 하다. 국내 상황은 REC, SMP 가격 모두 변동성이다. 사실 정부에서 추진하는 정책으로서의 산업인 신재생에너지산업을 육성하고자 한다면, 기본이 되는 가격체계인 SMP, REC의 가격이 어느 정도는 예측 가능해야 한다. 하지만 현실은 그렇지 못하다. 더구나 SMP의 경우는 신재생에너지와의 직접적인 연관이 없는 LNG 가격에 의해 정해지는 체계로서 관련 산업계는 이에 대한 별도의 가격정책을 펼쳐야 한다고 주장하고 있다.

공급과잉, 그 원인은 어디에서 찾나

무분별한 발전소 건립, 공급과잉으로 이어져
한때 전라도, 충청도 등의 지역 도로변에는 ‘태양광발전에 투자하면 10%의 수익률을 보장한다’는 광고를 심심치 않게 볼 수 있었다. 글로벌 경기악화를 통해 국내 경기도 악화일로를 거듭하면서 은행의 투자수익률이 바닥으로 하락했다. 이에 따라, 다른 투자처를 찾지 못한 이들이 속속 태양광발전에 투자를 결정하게 됐다. 이러한 이들이 모여 국내 태양광발전소가 무더기로 생겨나며 공급과잉을 낳았다. 당초 10% 이상의 높은 투자수익률을 예상하고 사업에 투자했던 소규모 사업자들은 공급과잉으로 인한 가격하락으로 터무니 없는 가격에 발전된 전기를 팔아야 하는 상황에 직면했다.

정부 측에서도 당초 발전소의 급격한 증가를 우려해 다양한 경로를 통해서 발전소 건설 자제를 독려해 왔지만 발전소의 급증에 따른 보다 강력한 경고를 하지 않았다는 게 소규모 사업자들의 의견이다. 지난해 하반기에는 입찰시장 또한 열리지 않아 소규모 사업자들의 성화를 부추겼다. 이미 상반기에 입찰물량이 다 차서 더 이상 입찰시장을 열 수 없었다는 에관공 측의 의견도 이해할 만은 하지만 하반기 입찰시장을 준비해온 이들에게 시장 자체가 열리지 않은 점은 큰 타격이었다. 현재 상황이 이렇다. 발전소는 많고 의무공급사들에 할당된 태양광 의무공급량 또한 한정적이다. 발전사들 입장에서는 REC를 더 구매하고 싶어도 그럴 수 없다. 태양광 및 비태양광의 칸막이가 있어 일정만큼만 구매할 수 있기 때문이다.

적정한 국가 REC 배급, 공급과잉 해소의 KEY
올해 1월 시장에서 태양광은 8만7,445원, 비태양광은 8만8,986원으로 초기 RPS 제도 도입 직후인 2012년 2월 현물시장 태양광 가격 22만9,444원, 비태양광 4만2,421원의 수치에서 태양광은 절반 이상 하락, 비태양광은 두 배가량 상승했다. 이와 같은 태양광 REC 하락, 무엇이 원인인가? 이에 대해서는 논란이 되고 있다. 일각에서는 이와 같은 가격하락이 국가 REC의 배급에 원인이 있다고 지적하고 있다. 국가 REC는 FIT를 받은 신재생에너지 공급사의 REC를 정부가 보유한 것이다. 지난해 10월 국가 REC 배급과 관련해 헐값을 막기 위한 법안이 발의됐다. 지난해 초 국가 REC 가격은 태양광 3만원, 비태양광 8만5,000원이었다. 지난해 정부가 시장에 내놓은 국가 REC는 태양광 100만REC, 비태양광 175만REC로 보유한 275만 REC를 전량 내놨다.

이를 최근에는 거래시장의 수급조절과 가격 안정화를 위해 거래하되, 공급의무자의 의무이행 정도나 거래시장 가격을 고려하도록 법안이 개선됐다. 법안은 개선됐지만 이것이 시장에 얼마나 효용성을 발휘할 수 있을지는 과제로 남아있다. 현재의 과열시장에서 합리적인 가격으로 보합을 이루기 위해서는 얼마 정도의 국가 REC를 투입해야 하는지, 태양광발전사업자들에게는 큰 혼란이 되고 있다. 이와 같은 상황은 2016년 태양광 별도 의무량이 폐지되는 시점까지도 지속될 것으로 보인다. 올해 배분될 국가 REC 물량은 모두 170만REC로 태양광 50만REC, 비태양광 120만REC로 분석된다.

태양광 및 비 태양관 시장통합, 그 이후는?

에너지원별 가중지 재조정, 태양광발전에는 기회
2016년에는 태양광에 정해놓은 별도 의무량이 폐지된다. 내년부터 태양광과 비태양광으로 이원화된 시장이 통합될 예정이다. REC 시장통합은 태양광 분야에 기회가 될 수 있다는 게 전문가들의 의견이다. KDB대우증권 전응철 상무는 “시장통합이 오히려 태양광 분야에는 기회가 될 수 있다. 현재의 공급과잉 사태가 일부분 해소될 수 있다”며, “다만, 다양한 면에 있어서 보완 및 개선점을 찾아나가야 하는 과제를 안고 있다”고 언급했다.

실제로 다른 신재생에너지의 경우, 인허가, 원료수급, 가격문제 등 다양한 요인으로 인해 보급확대가 쉽지는 않다. 그러나 태양광이 수혜를 얻기 위해서는 적절한 가중치 부여가 뒤따라야 할 것이다. 이를 통해 사업자가 안정적으로 수익을 확보할 수 있는 금융조달또한 중요한 요건이 될 수 있다. 전북대학교 이성호 교수 또한 “통합시장 출범을 계기로 태양광발전사업자에게는 기회가 되고, 의무사업자에게는 REC 조달의 기회가 될 것”이라고 설명했다.

RPS 제도에 있어 각 에너지원에 대한 인증서 가중치는 관련 전원이 개발될 가능성의 여부를 판단하는 기준이 될 수 있다. 앞서도 언급했지만 에너지원별 적정한 가중치의 재설정은 곧 발전사업자는 물론이고 의무공급사에게도 기회가 될 수 있다. 의무공급사의 지난 의무공급 이행률은 2012년 65%, 2013년 67% 수준이다. 지난해에는 70% 수준으로 예측되는데, 정부에서 에너지원별 적정 가중치를 설정함으로써 그간의 밀린 REC를 채우고 2016년 목표치를 달성할 수 있을 것이다.

투자 불안정성부터 해소해야
또한 금융적 측면에서도 다시 고찰이 필요하다. 미국의 재생에너지연구소에 의하면 재생에너지의 투자를 활성화하기 위해서는 파이낸싱의 여부가 무엇보다 중요하다고 강조하고 있다. FIT 제도의 경우 고정가격으로 장기간 전기판매를 보장하기 때문에 투자의 활성화가 가능하지만 RPS 제도의 경우에는 상황이 다르다. 이 제도에서는 투자자본 회수의 불확실성으로 인해 비용이 증가할 수 있다. 더군다나 현재 국내의 경우 SMP, REC 가격 또한 변동적이기 때문에 투자의 불안정성은 더욱 가중된다.

REC를 판매한 수익이 궁극적인 수익이 되는 RPS 제도하에서 REC 가격 변동성은 결국 돈을 빌리기 어려운 상황으로 이어질 수밖에 없다. 때문에 영국, 이탈리아 등은 기본적으로 RPS 제도를 유지하면서 FIT 제도를 병행하고 있다. 현재 국회에는 소규모 발전사업자를 대상으로 FIT 제도를 부활하는 법안이 제출돼 있다. 정부에서는 예산상의 이유로 FIT 제도 도입을 승인하지 않고 있지만 영국, 이탈리아 등의 사례를 바탕으로 병행하는 방법을 고려할 수도 있다. 이미 서울시, 경기도의 경우, FIT 제도를 도입해 신재생에너지원 보급확대를 위한 적극적인 지원을 이어가고 있다.

글로벌 태양광산업 어디까지 성장하나?

일관적이고 지속적인 정책지원 뒤따라야
IEA는 태양광발전이 2050년까지 전 세계 신재생에너지 비율 중 태양광이 16%를 차지할 것으로 예측했다. IEA는 지구온난화를 2℃ 억제하는 노력이 전개되면 2050년에는 태양광발전이 전 세계 발전량은 26%를 차지할 것으로 전망했다. 신재생에너지만 봤을 때 태양광발전이 2030년 신재생에너지 전체 발전량의 33% 점유가 예상된다. 더불어 이 산업은 기존 제조 중심의 하드웨어적 산업에서 점차 소프트웨어적 측면의 산업으로 변모를 모색하고 있다.

기존 단독 사업모델 외에 ESS, 스마트 그리드, 에너지관리사업 등과 함께 연계된 에너지솔루션 사업으로 변화하고 있으며, 더불어 차별화된 모델개발이 가능한 역량이 요구됨에 따라 소프트웨어적인 측면의 사업개발 또한 활발히 진행되고 있다. 지금까지 살펴본 바에 따르면, 국내 신재생에너지산업의 발전은 갈길이 멀다. 특히 태양광산업은 타 신재생에너지원 중에서도 단연 높은 비중을 차지하게 될 것으로 예측되지만, 아직 원천기술력부터 시장의 안정세, RPS 제도 도입을 통한 시장의 변화 등 다양한 요인을 통해 급격한 변화를 이어나가고 있다.

한국은 반도체, 해양&조선 등에 있어 글로벌 기술 경쟁력을 확보하고 있다. 관련 분야의 기술력을 바탕으로 성장한 태양광산업 또한 기반 기술력을 바탕으로 향후 발전 가능성에 큰 기대를 걸게 된다. 아직은 글로벌시장에서 차지하는 비율이 미미하지만, 기본 기술력이 바탕이 되는 상황에서 선도기업과의 격차를 줄이기 위해 더욱 기술개발, 신시장 창출 등을 위한 전략마련 및 실행을 고심해야 할 것이다. 또한 국내시장에서만 머물지 않고 국외시장을 공략하기 위해 정부의 일관적이고 지속적인 정책적 지원도 뒷받침돼야 할 것이다. RPS 제도는 여전히 논란이 많지만 아직 제도를 평가하기에는 이르다고 할 수 있다.

RPS, FIT 제도 등 어떠한 수단이든 국내 신재생에너지산업 육성이라는 기본적인 목표는 동일하다. 신재생에너지산업을 육성하고자 하는 정부의 의지에 따라 민간투자가 촉진될 수 있는 여건을 마련하고 참여자들이 지속적으로 시장에서 활동할 수 있도록 불확실성을 최소화할 수 있는 방향성이 제시될 수 있도록 각계의 협력 및 노력이 뒤따라야 할 것이다.

SOLAR TODAY 이 서 윤 기자(st@infothe.com)

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