일본의 신재생에너지 정책 반면교사 삼아 국내 정책 점검 필요

[인더스트리뉴스 이상열 편집인] FIT를 보완해 발전소 간 경쟁체제를 도입한 것이 RPS 제도인데, 이 제도가 시행된 지 7년째를 맞이하는 현재까지도 정부는 RPS 제도를 계승해서 발전시키고 있다.

태양에너지를 활용한 발전기술은 과거 80년대부터 본격적으로 연구된 후, 실험실 연구에서 파일롯 플랜트로 발전했는데, 1987년 대체에너지개발촉진법이 시행되면서 본격적으로 활기를 띠기 시작했다. 그 후, 2001년 발전차액제도인 FIT가 처음 도입된 이후, 2008년 저탄소 녹색성장추진으로 본격적으로 FIT가 전개됐다. 엄밀하게 따지면 2008년부터 태양광발전이 대중화됐다고 볼 수 있다.

일본의 신재생에너지 정책을 반면교사 삼아 국내 정책의 개선 및 점검이 필요하다. [사진=istock]

정책에 따라 일희일비해온 국내 태양광발전 산업

하지만 당시 폭발적인 증가를 보이던 FIT는 정부재정을 위협하게 되고 2010년부터는 FIT를 보완한 제도가 과도기적으로 도입되었다. 이러한 과정을 거쳐서 신재생에너지공급의무화제도인 RPS가 2012년부터 도입된 이후부터 조금씩 수정을 거쳐서 오늘날까지 이르고 있다. RPS 정책의 역사에서 가장 주목할만한 점은 가격변동인데, 태양광발전의 가격변동을 주도한 것은 에너지공단 신재생에너지센터 입찰이었다.

2012년 4월부터 시작된 이 입찰방식은 2012~2016년까지는 판매사업자 선정이란 타이틀로 태양광발전 REC 가격만 결정하다가 2017년부터는 REC+SMP 가격 결정방식으로 바뀌게 되었다. 그간에 REC 현물거래가 2015년도까지는 태양광과 비태양광으로 이원화해서 거래해오다가 2016년부터는 통합해서 거래되기 시작했다. 이같이 통합거래 방식에서는 과연 태양광과 비 태양광이 kW당 건설 및 운영비가 동일할 것인가 하는 점이 문제점으로 남았고 이를 보완한 제도는 매 3년마다 개정되는 REC 가중치 결정이었다.

2012년 RPS가 시작되자마자 산업계에서는 많은 혼선이 있었고 이는 다시 2015년 입찰에서 평소 경쟁률이 4:1 정도에 이르던 것이 10:1을 상회해 폭락하게 되었다. 따라서 2015년은 우리나라 태양광발전산업계에서 태양광발전 건설의 이상 러시 사태가 일어난 해로 기록되고 있다. 따라서 현재 ‘3020’ 정책 발표와 더불어 탈원전 러시로 다시 한 번 호황기를 맞고 있는 태양광산업계도 현 시점에서 이 같은 상황이 재발되지 않도록 주의할 필요가 있다.

2GW 시장 앞두고서 전기비용평준화 시책 검토

현재 태양광발전은 정부의 ‘신재생에너지3020’ 정책에 발맞춰 약진을 거듭하고 있다. 2013년 389MW, 2014년 235MW, 2015년 1,223MW, 2016년 992MW의 건설실적을 올린 태양광은 올해 들어 2GW를 초과할 것으로 전망된다. 게다가 향후 태양광이 원자력보다 비용이 훨씬 저렴해진다는 일설과 함께 전기비용평준화 시책이 검토되고 있어 더욱 주의가 요망되고 있다.

전기비용평준화는 원자력, 화력, 신재생발전 발전원가 평준화를 위한 연구로 평준화 시점도출과 비용이 많이 투입되는 발전원 사용을 억제하기 위한 것인데, 현재 태양광 원가가 훨씬 낮아질 수 있다는 보고가 많을 뿐만 아니라 정부에서도 발전원가 인하를 위한 다양한 요구와 압력을 행하게 된다.

외국의 경우는 구조물공사, 전기공사 등이 표준화되어 있기 때문에 양산 체제로 대규모 공사를 하게 되면 원가를 낮출 수도 있지만 국내는 인허가, 지형, 발전소 종류가 각각 개별로 진행되기 때문에 시공단가를 낮추기가 어려울 뿐만 아니라 설령, 이론적으로 검토해 태양광발전 원가를 무리하게 낮추게 되면 일부 대기업이 수십 MW씩 건설하는 태양광발전소를 제외하고는 대부분 경영악화를 맞게 될 수 있다는 점이 고려되어야 한다.

최근 태양광 간접 관련자들이 현재 180원/kWh 대인 보조금을 140원/kWh 대로 낮출 수 있다고 주장하고 있고, 모 대기업군은 150원/kWh대면 충분하다는 주장에 대해서는 대부분 국내 실정을 무시하고 외국 사례를 검토해서 주장하는 것에 불과하다. 현재 이들이 주장하는 신재생 과잉 이익은 현실과 다를 뿐만 아니라 마치 신재생에너지산업이 높은 이익률을 누리고 있다고까지 주장하고 있다.

국내 신재생 IRR은 7% 수준을 유지하되 더 낮추게 되면 바로 적자이고 대기업군은 대규모 태양광발전소를 개발해 양산 및 표준화를 계획하고 있는 것으로 알려져 있는데, 만일 대기업군이 신재생에너지 사업에 대거 참여하게 되면 대부분의 군소기업은 경영악화를 맞이하게 될 것은 불을 보듯 뻔한 사실이다. 따라서 국내 태양광업계를 살리기 위해서는 무리한 조정은 반드시 삼가 되어야 한다. 따라서 이러한 시장여건에서 태양광 건설기업이 영세기업으로 군락되지 않고 보호되어야만 태양광발전의 가격 왜곡을 피할 수가 있다.

일본 신재생에너지 발전산업정책 반면교사 삼아야 한다

국내 태양광발전 산업은 간혹 일본의 정책을 벤치마킹하기도 한다. 그런 점에서 일본의 신지생에너지 발전산업정책을 참고할 필요가 있다. 일본의 신재생에너지 지원정책과 도입방식을 살펴보면, 먼저 일본은 다양한 보급정책을 순차적으로 도입·폐지해왔다는 점을 알 수 있다.

그 대표적인 정책이 바로 2012년 FIT 제도의 부활이었다. 1973년 석유파동을 겪으면서 일본은 에너지 안보의 취약성을 보완하기 위해 1974년 대체에너지 개발, 석유의존도 축소, 에너지 절약 등을 목표로 하는 ‘선샤인 계획’을 발표했고, 1980년대에는 신에너지개발기구(NEDO)를 발족한 데 이어 1997년에는 신에너지법을 제정했다.

1992년 FIT를 시작으로 1994년 태양광발전 보조금, 2003년 RPS 제도를 시행했고 2009년에는 잉여전력 매입제도를 도입한 후 다시 2012년 FIT 제도로 전환했다. 이때 FIT(1992)와 태양광발전 보조금(1994) 제도는 재정난(당시 1kW당 최대 90만엔으로 주택용 태양광발전 설비단가의 50% 수준이었음)을 이유로 2005년에 폐지됐다.

이와 같이 일본이 2012년 다시 FIT 지원정책을 도입하게 된 이유로는 2003년 RPS 제도를 시행할 당시에는 경제성이 낮은 신재생에너지에 대한 보호가 어려운 문제점이 발생했고, 또 신재생에너지의 발전원간 경쟁을 저해하는 등과 같은 부작용이 대두되었을 뿐만 아니라 규모의 경제를 확보하기 어려운 소규모의 신재생에너지 사업자 참여에도 한계가 있었다.

2012년 FIT 재시행 및 보조금을 소비자가 부담하는 내용의 재생에너지법이 발효되어 재생에너지원 중 태양광, 풍력, 지열, 중소수력, 바이오매스에만 발전차액 지원을 보장하고 소비자에게는 ‘신재생발전 촉진부과금’을 부과했다.

그후 정책 도입 후 시장변화를 보면 설비용량은 2012년 이후 연평균 48%씩 증가(신규설비 중 태양광 95% 이상)했고, 전기요금은 FIT 제도가 부활된 후부터 2016년까지 11~18% 증가한 반면에 소비자 부과금은 큰 폭으로 증가했다. 그로 인해 2016년 기준 총 설비용량은 309.8GW로 이 중 태양광+풍력은 14.4%(44.6GW) 수준에 달했다. 특히 태양광+풍력은 FIT 제도를 도입하기 전인 2011년 2.5%에서 큰 폭으로 증가한 수치를 나타냈다.

또 2012년 이후 재생에너지 설비용량은 연평균 48%씩 급증했고 특히 태양광 발전에 투자가 집중되어 2016년 기준 재생에너지(수력제외) 중 88.7%를 차지한 것으로 나타났다. 태양광은 설치가 용이하고 건설기간이 짧으며 사업 리스크가 상대적으로 낮아 투자가 집중된 반면, 풍력은 환경영향평가 제약, 지열은 지역주민들과의 합의 과정 등의 여건이 불리한 점으로 작용한 것 같다.

2012년 FIT 제도를 도입한 후, 2016년까지 전기요금은 주택용은 11%, 산업용은 18.2%로 각각 상승했다. 에너지 가격이 하락(가정용 13%↓, 산업용 12.3%↓)한 2016년을 제외할 경우, 2011~2015년까지 전기요금의 상승률은 가정용은 24.4%, 산업용은 30.6%를 기록했다. 이 수치는 2000~2011년까지 전기요금 하락(주택용 5.2%↓, 산업용 2.8%↓)과 2011~2016년 에너지 가격 하락(주택용 6.3%↓, 산업용 5.1%↓) 등을 감안할 경우, FIT에 따른 전기요금이 상승한 것으로 추정된다. 또 2012년에는 FIT 제도로 인해 가정과 기업이 부담하는 부과금 비용이 급증했고 FIT 매입비용의 일부를 ‘재생에너지발전 촉진부과금’ 명목으로 전기요금에 가산해 재생에너지발전 촉진부과금(월)=월 전기 사용량(kWh)×2.64엔/kWh (2017)이 되었다.

또 재생에너지발전 촉진부과금 단가는 kWh당 2012년 0.22엔에서 2017년에는 2.64엔으로 약 12배 증가했고, 소비자 부과금 규모는 2012년 1,300억엔에서 2015년 1조3,200억엔으로 큰 폭 증가한 수치를 나타내고 있다. 아무쪼록 우리 정부도 일본의 신재생에너지 정책을 반면교사로 삼아서 국내 태양광 지원정책에서 수정, 보완, 개선되어야 할 사항들을 재점검할 필요성이 제기되는 요즘이다.

[이상열 기자 (news@industrynews.co.kr)]

[저작권자 © 솔라투데이, 무단 전재 및 재배포 금지]