RPS 제도의 성공적 안착 위해 ‘REC 호환’ 급선무

이 민 선 기자

들어가는 순서

에너지관리공단 한 승 희 팀장

한국남동발전 박 희 장 팀장

한국중부발전 이 웅 천 팀장

한국서부발전 이 종 은 차장

한국남부발전 오 철 석 부장

한국수자원공사 김 능 근 팀장

신재생에너지공급의무화제도(RPS)는 일정규모 이상의 발전설비를 보유한 발전사업자에 총 발전량의 일정량 이상을 신재생에너지로 생산한 전력을 공급토록 의무화한 제도이다. RPS 제도의 운영은 정부, 공급인증기관, 공급의무자, 신재생발전사업자 등으로 구성돼 있으며, 정부는 공급의무자별 의무공급량을 공고하고 이의 이행 및 미이행을 총괄한다.

현재 RPS 공급인증기관으로 에너지관리공단 신재생에너지센터와 한국전력거래소가 지정돼 있으며, 이들은 각각 RPS 제도의 종합적 관리 및 정책지원과 공급인증서 거래시장의 운영 및 관리 등의 역할을 하며, RPS 제도 시행의 보조자 역할을 해내고 있다.

이외 이번 기획특집의 핵심 주역들인 14개의 공급의무자들이 정부가 할당한 의무공급량을 이행함으로써 신재생에너지 보급확대의 주춧돌로서의 역할을 맡고 있다. 공급의무자들은 신재생에너지설비를 제외한 설비규모 50만kW 이상의 발전설비를 보유한 기업 및 한국수자원공사, 한국지역난방공사 등으로 정의되며, 지난해 평택에너지서비스가 새로 추가됨으로써 SK E&S, MPC 율촌전력, GS EPS, GS파워, K-water, 평택에너지서비스, 포스코에너지, 한국남동발전, 한국남부발전, 한국동서발전, 한국서부발전, 한국수력원자력, 한국중부발전, 한국지역난방공사 등 14개사로 지정돼 있다.

최근 신재생에너지 분야와 관련해 RPS 제도는 연일 신문지상을 ‘핫’하게 달구며 이슈가 되고 있다. 모두가 주목하는 정책인 만큼 그 중심에 서 있는 공급의무자들의 역할 및 고충 또한 예민한 일이 될 수밖에 없는 상황. 이러한 양상은 이번 기획특집 섭외과정에서도 드러났다.

실제로 그룹Ⅱ에 속하는 한국지역난방공사, SK E&S, GS EPS 등의 공급의무자들은 난색을 표하며, 공개할 만한 활동내역이 없다는 이유로 인터뷰를 거절했다. 실제로 그룹Ⅱ에 속하는 공급의무자들의 상당수는 자체 건설이 아닌 SPC 사업을 통하거나 혹은 현물시장에서 REC를 매입하는 방법으로 의무량을 이행하고 있었다.

그러나 그룹Ⅰ 또한 그룹Ⅱ와 사정이 다르지 않았다. 최근 RPS 제도의 타당성에 대해 갑논을박 논란이 가중되는 상황에서 대외 인터뷰가 가당키나 하냐는 입장이었다.

그럼에도 RPS 제도 시행 초기에 비해 이들의 태도가 조금은 유연하게 변한 것 또한 사실이다.

이번 특집에서는 난색을 표하기는 했으나, 공급의무자들 중 비중이 큰 발전사들이 인터뷰에 응함으로써 지난 2년간의 활약상은 물론이고 제도 이행의 애로사항 및 개선방안 등에 대한 입장을 들어볼 수 있었다. 이번에 인터뷰에 응해준 공급의무자는 한국남동발전, 한국중부발전, 한국서부발전, 한국남부발전, 한국수자원공사 등 5개사이며, 기사의 객관성을 더하기 위해 공급인증기관인 에너지관리공단, 대표 지자체인 서울시, 신영증권 등 각계의 전문가들과의 인터뷰를 통해 각기 다른 시각 또한 파악해볼 수 있었다.

RPS 제도 도입 과정

지난 2002년부터 10년간 시행된 FIT 제도를 통해 정부는 신재생에너지를 이용해 발전하는 전력가격과 전력거래소에서 거래하는 시장가격과의 차액을 보전함으로써 신재생에너지 보급확대를 모색했다. 하지만 FIT 제도를 통해 정부에 과중한 재정부담이 지워졌으며, 또한 시장경쟁 요소 부족 등의 문제도 지적됐다.

이를 통해 정부는 2012년 2.0%를 시작으로 2022년까지 총 공급량의 10.0%를 신재생에너지를 통해 발전하는 것을 골자로 하는 RPS 제도를 도입했다.  RPS 제도는 FIT 제도에 비해 정부가 상대적으로 적은 비용으로 신재생에너지 공급을 확대할 수 있어 정책 목표 달성이 용이한 제도로 이미 미국, 영국, 이탈리아 등 선진국에서는 이 제도를 도입해 운영 중에 있다.

제도의 도입에 따라 공급의무자들은 의무량 달성을 위해 직접 신재생에너지 발전설비를 건설 및 운영하거나 다른 발전사업자로부터 공급인증서(REC)를 구매해야 한다. 또 RPS 제도에 REC 거래제가 더해짐에 따라 신재생에너지를 구매자와 판매자 간에 서로 사고 팔 수 있는 시장이 형성됐다.

또한, 상대적으로 높은 SMP 가격에 의해 경제성이 떨어진다는 분석하에 태양광은 별도로 2015년까지 의무량의 8% 가량을 부과했다. 이렇게 해서 현재까지는 태양광과 풍력, 바이오, 수력, 폐기물 등을 포함하는 비태양광으로 나뉜 채 의무이행을 진행하고 있다.

지난 2년, 제도 도입 실적은 어땠나

RPS 제도 도입 후 2년간, 실질적으로 신재생에너지 보급확대의 취지는 얼마나 달성했을까? 공급의무자들의 상당수는 제도 시행 초기인 2012년에 자체 건설은 물론 SPC 사업을 통해 적극적으로 의무량 이행을 위해 다각도의 노력을 더해왔다. 이를 통해 상대적으로 쉬운 이행 수단인 태양광은 설치용량이 확연히 늘면서 RPS 제도의 혜택을 톡톡히 봤다.

하지만 태양광을 제외한 비태양광 분야에서의 실적은 기대에 못 미치는 수준에 그쳤다.

한국중부발전의 이웅천 팀장은 “지난 2년간 적극적으로 RPS 이행에 대응하려 했으나 환경규제, 경제성 부족, 자원입지 부족 등 여건악화로 인해 비태양광 분야에서의 개발 여건이 마땅치 않다”고 설명했다.

실제로 육상풍력의 경우 인허가, 주민반대 등의 문제로 개발난항을 겪고 있으며, 연료전지는 높은 LNG 가격으로 인해 경제성이 낮은 것으로 분석된다. 조력발전 역시 환경단체와 지역민들의 반대여론에 부딪혀 10년 가까이 한걸음도 나아가지 못하고 있으며, 서부발전의 가로림조력발전소 역시 환경영향평가가 지연되면서 아직 인허가조차 받지 못하고 있다.

현실이 이러하니 공급의무자들은 비태양광 의무량을 채울 수단이 마땅치 않다. 때문에 우드펠릿을 이용한 바이오매스 개발에 주력하는 추세다. 하지만 우드펠릿 역시 전량 수입에 의존함으로써 그다지 경제성이 높다고 할 수는 없다.

발전사들, 올해도

과징금 ‘폭탄’

비태양광 분야에서의 개발여건이 마땅찮은 상황에서 공급의무자들은 올해도 의무량 미이행으로 과징금 폭탄을 맞을 예정이다. RPS 시행 첫해인 2012년 공급의무사 13개사 중 6곳이 의무공급량을 채우지 못해 과징금을 내야했다. 과징금은 불이행실적에 REC 평균가격을 곱해 산정한다. 지난 2012년에는 전체 의무량의 642만279REC 중 64.7%인 415만4,227REC만 이행됐다. 26.3%인 168만6,163REC는 이행연기했고, 9.0%인 57만9,889REC는 불이행 판정을 받아 총 187억원에 달하는 과징금이 부과됐다.

올해는 상황이 더 안 좋다. 의무량이 지난해 2,463GW에서 3,054GW로 늘어남에 따라 이행률도 62%에 그칠 것으로 전망된다. 추산치에 따르면, 올해 공급의무자들에 부과된 과징금은 최하 10억원에서 최대 300억원까지 총 640억원으로 추산된다. 어마어마한 금액이 아닐 수 없다.

한국남동발전의 박희장 팀장은 “비태양광 분야에서의 이행량 미달에 따른 과다한 과징금 부과는 발전사들에 있어 상당한 부담으로 작용할 것”이라고 언급했다. 이러한 이유로 상당수의 공급의무자들은 정부 측에 과징금 제도의 비합리성에 대해 개선책을 요구하고 있다.

재무구조 개선, 신재생 투자 축소 예상

한편, 최근 정부에서 정한 강도 높은 공기업 재무구조 개선작업을 통해 RPS 주요 대상사업자인 발전공기업들이 신재생에너지사업의 투자규모를 축소할 것으로 보인다. 심지어 보유 지분 또한 매각한다는 방침까지 정했다.

대규모의 투자자원이 필요한 신재생에너지사업은 사실상 발전공기업들이 주도적으로 추진해온 사업으로 이들이 투자 축소를 결정함에 따라 향후 금융권의 투자 또한 녹록지 않을 것으로 보인다.

한국남부발전의 오철석 부장은 “공공기관 부채감축 가이드에 따라 대규모 투자가 진행되는  SPC 설립은 잠시 유보하고 민간사업자들이 개발한 REC를 직접 구매하는 형태로 전환 예정”이라고 밝혔다.

서부발전의 이종은 차장 또한 “출자비중을 최대한 줄이고 민간자본을 활용하는 것으로 사업방향을 전환할 것”이라고 언급했다.

실질적인 대안이 필요하다!

발전사들의 RPS 의무량을 설비용량으로 환산하면 2020년 19.4GW, 2030년 38.8GW이고, 투자비용으로는 2020년 48조5,000억원, 2030년 97조원에 달한다. 이 수치에 현재의 불이행 비율을 따져본다면 향후 발전사들에 어마어마한 손해가 전가될 것이다. 이에 따라 공급의무자들은 의무공급량 조정을 강력하게 주장하고 있다.

산업부 측에서는 현재 지난 3월까지 가중치를 재산정하고, 바이오 및 폐기물 가중치 조정과 태양열, 지열, 조류 등 신규 전원의 가중치 신설, 태양광과 비태양광 시장 통합, 대형 프로젝트의 초기 가중치 확대, 소규모 분산형 우대 등을 검토하고 있다.

하지만 이러한 정책들이 현재로서는 검토 수준에 머물고 있고 반영 정도 또한 미약해 발전사들은 진퇴양난의 상황에 직면해 있다.

한 발전사 관계자는 “간담회 등을 통해 의무자들의 의견을 꾸준히 개진하고 있으나, 반영 수준이 너무 미약해 현실적인 도움이 되지 못하고 있다. 정부는 발전사들의 손해를 최소화하는 수준에서 신재생에너지 보급확대에 기여할 수 있는 정도의 의무량을 책정해야 할 것”이라고 언급했다.

RPS 제도는 이제 3년차에 접어들었다. 아직도 제도 시행 초기 단계라고 할 수 있는데, 시작부터 완벽한 정책은 없을 수 있다. 지금 겪는 이 과정 또한 한편으로는 당연한 수순일 수 있다. 다만, 신재생에너지 확대를 목표로 발전사들에 과도한 의무량을 부과하기에 앞서 먼저 신재생에너지사업 추진이 가능한 여건을 우선 개선하는 것이 급선무가 아닐까 싶다.

이의 대안으로 발전사는 물론이고 관련 업계에서는 한목소리로 2016년부터 시행 예정인 태양광과 비태양광시장 통합운영의 조기시행을 요구하고 있다. 그동안 태양광 업계에서 RPS 태양광 별도의무량이 사업 진행을 제한한다는 비판이 일어왔던 만큼 향후 시장통합의 조기시행이 발전사의 짐을 덜어주고 나아가 태양광산업의 활성화까지 견인할 수 있을 것으로 기대해 본다.

Mini Interview 1

 서울시 이 재 성 햇빛발전팀장

“일부 FIT 도입으로 현행 RPS 문제점 보완해야”

신재생에너지 보급확대를 위한 서울시의 구체적 활동은?

서울시의 신재생에너지 보급 기본 방향은 서울의 특성을 고려해 도시에서도 설치 가능한 태양광과 연료전지 등을 설치함으로써 분산형 전력공급 체계 구축과 잠재적 에너지원을 발굴하고, 이와 연계해 시민들의 에너지 절감과 생산을 통한 에너지 자립률을 향상시킨다는 것이다.

현재 서울시는 신재생에너지 생산 및 보급확대를 위해 정책 및 금융 지원 등 다각도로 지원책을 확대하고 있다. 대표적으로 민간자본을 유치해 공공시설 유휴공간을 활용한 태양광발전소 건설을 확대하고 있다. 또한, 공공시설을 활용한 민간 태양광발전사업의 경제성 확보를 지원하기 위해, 임대료 산출기준을 공시지가 기준에서 발전 용량에 따라 공공시설 임대료를 산정(kW당 25천원/년)하는 방법으로 관련 조례도 개정했으며, 서울지역의 모든 건물과 주택의 옥상을 대상으로 태양광발전시설 설치 가능여부와 발전용량 등의 정보를 일반시민들에게 알려주기 위해 전국 최초로 ‘서울시 햇빛지도’도 제공하고 있다.

금융 측면에서는 서울지역에서 태양광발전소를 설치하는 사업자에 대해, 사업비의 60% 이내 최대 1억5,000만원을 연리 1.75%, 8년 분할 상환조건으로 지원하는 융자지원 제도도 2012년부터 시행 중이다.

‘서울형 FIT’ 도입의 취지와 기대 효과는?

지난 5월부터 전국 최초로 50kW(학교는 100kW) 이하 소규모 태양광발전사업자에게 발전용량과 연계해 1kWh 전력 생산시 5년간 50원을 추가로 지원하는 ‘서울형 햇빛발전지원’ 제도를 시행하고 있다.

보조금 지원 시기는 전년도 발전량을 다음 연도에 정산하는 방식으로, 2012년 1월부터 12월에 생산된 발전량에 대해 2013년에 보조금을 지급한다. 서울시는 재정여건을 감안해 2013년 말까지 허가 완료된 발전사업자를 대상으로 누적 발전용량 기준 20MW까지 지원할 계획이며, 2014년 이후의 지원대상이나 지원범위는 올해 지원의 성과를 바탕으로 기준을 다시 마련할 계획이다.

태양광 분야 투자 확대를 위해 어떤 협력 관계를 구축하고 있나?

우선, 민간자본 유치를 통해 공공시설 유휴공간을 활용한 태양광발전소 설치를 앞으로도 계속 진행할 계획이다. 이미 서울시는 이를 위해 지난 2012년부터 2014년까지 태양광산업협회를 비롯해 한화큐셀, OCI, 한국수력원자력, 에너지나눔과평화 등 여러 기업 및 단체들과 태양광발전설비를 설치해 1조4,000억원을 투자하기로 협약을 체결한 바 있다. 이 협약에 의해, 올해 2월 기준 400억원의 민간자본으로 지금까지 암사아리수정수센터(5MW)를 비롯해 서남물재생센터(3MW), 지하철역사 지붕 등 12개소(13.5MW)에 태양광발전설비를 설치 완료했으며, 그 외에도 현재 10개소 8MW 규모의 태양광발전소 설치가 진행되고 있다.

이와 더불어 태양광발전사업의 사회적 확산을 위해 시민 참여형 햇빛발전소 건립도 추진하고 있다. 이는 대형 발전사업자 주도의 발전소 건립과 함께, 다수의 시민도 투자에 참여함으로써 수익을 얻고 일부 기부도 하는 새로운 형태의 태양광사업 모델이다. 현재 제1호 시민 참여 햇빛발전소 건립을 위해 사업비 약 30억원 규모를 시민펀드(클라우딩펀드)로 올해 4~5월중 공모 예정이다.

그밖에 서울시는 태양광 보급 확산을 위한 제도 도입을 위해 관련 협회 및 기업들과 회의, 워크숍, 토론회 등을 통해 의견을 수렴하고 있다.

RPS 이행을 통한 신재생에너지 보급 확대를 위해 계획하고 있는 정책 및 활동은?

RPS 제도 자체는 신재생에너지의 보급 확산을 위해서 많은 도움이 되는 정책이다. 다만, 소규모 발전사업자의 경우 REC 가격의 급격한 변화와 구입 의무자들의 소형 REC 계약 회피 등으로 인해 사업성이 다소 떨어지고 있는 것도 사실이다. 따라서 RPS 보완 발전 방안으로는 소규모 태양광발전사업자(100kW 이하)의 경우 이전의 FIT를 적용하고, 그 외는 지금과 같이 RPS 제도를 적용하는 방안으로 개정할 필요가 있다고 판단하며, 이를 위해 서울시도 정부에 이 같은 내용을 건의하고 있다.

Mini Interview 2

신영증권 김 남 구 차장

“신재생에너지 균형 보급 방안 강구해야”

신영증권은 현재 에너지 분야와 관련해 어떤 활동을 진행하고 있나?

최근 금융시장의 업앤다운(Up & Down)이 심해져 기존 수익원에서의 성공 확률이 떨어지게 되면서 증권사도 대체투자를 진행하고 있으며, 이와 맞물려 기존에는 에너지 분야로의 자금 조달을 주로 은행권에서 직접 대출을 통해 진행했지만, 3~4년 전부터는 금융사에서 펀드를 구성해 대출을 진행하게 되면서 많은 증권사들도 에너지 분야로 뛰어들게 됐다.

당사의 경우 이 같은 추세에 맞춰 2012년부터 에너지 분야로 자금조달을 시작했으며, 대표적으로 최근 준공 완료한 10MW 규모 현대아산 공장지붕 태양광발전프로젝트에 참여해 가시적인 성과를 거둔 바 있다.

금융권의 입장에서 신재생에너지 분야의 투자 가치는?

금리만 생각했을 때에 신재생에너지는 투자 수익이 가능한 정도의 투자 범위를 가지고 있다고 판단된다. 하지만 태양광발전 사업을 통한 매출 핵심인 SMP와 REC의 하락이 예상되며, 이를 통해 향후 수익성이 떨어질 것으로 보인다.

RPS 제도상 문제점은 무엇인가?

국내 태양광발전사업자들은 발전자회사들이 필요한 전기량을 공지하면 입찰을 통해 12년 고정금액의 장기 계약을 통해 수익을 얻는 방법을 선택하거나 매달 전기생산량의 REC를 전력거래소를 통해 주식의 증권거래소처럼 그때마다 팔아 수익을 얻는 등 두 가지 방법을 취하고 있다.

대규모 프로젝트의 경우 금융권으로부터 자금을 조달받기 위해서는 전자의 방법과 같이 발전자회사들과의 12년 수의계약이 돼 있어야 한다는 전제가 있기 때문에 발전자회사의 입장에서는 이 제도 자체가 부담인 것은 사실이다.

현재 국내 신재생에너지 전력 충당비율은 2~3% 수준으로, 전체 에너지발전량 중 20%를 신재생에너지로 충당하고 있는 유럽 및 미국, 독일과 비교하면 매우 적은 수준이다. 그러나 교토의정서나 국제적 협약 준수 차원에서 신재생에너지 비율을 늘려야 하는 정부의 입장에서는 발전자회사들에 부담을 가중시킴에도 어쩔 수 없이 이를 진행하고 있는 상황이기에 이런 측면에서 제도적으로 문제가 있다고 본다.

RPS 제도에서 보완돼야 할 점이 있다면?

지금의 제도상으로는 발전시장에서 REC를 구매하는 발전자회사의 파워가 클 수밖에는 없다. 태양광 REC가 폭락하는 이유도 공급량이 발전사가 매입하는 수요보다 많기 때문이다. 이 때문에 시장 내에서는 REC 최저가격제를 시행해야 한다는 요구들이 있는 것으로 알고 있다. 최소한의 REC 가격은 보장해야 한다는 입장인데, REC 가격이 떨어지면 수익이 그만큼 낮아지기 때문에 금융권에서도 자금 투자 의욕을 잃게 된다.

이미 통계를 통해 SMP 하락이 예상돼 있는 상황 속에서 REC 가격마저 하락하게 되면 결국 이 제도 자체가 무의미해지는 것이다. 금융권의 입장에서도 수익이 나야 자금 투자하고 사업을 진행할 텐데, 수익성이 떨어져 자금조달이 어려워진다면 누가 사업을 진행하겠나.

또한, REC 가중치도 부분 조정이 필요하다고 본다. 현재 태양광의 경우 REC 가중치가 기존 시설물이나 지붕 및 옥상을 활용해 설비를 설치할 경우에는 1.5로, 임야 등은 0.7, 염전은 1.0 수준이기 때문에 최근 들어 가중치 1.5를 받기 위한 태양광 프로젝트에 집중하고 있는 상황이다. 그러나 기존 시설물 및 옥상 등은 한계가 있기 때문에 이를 완화할 수 있도록 현재 검토 중인 해상풍력이나 국내 실정에 적합한 조력발전 등에 가중치를 더 부여할 필요도 있다고 생각한다. 

한편, 발전자회사로부터 과징금으로 받은 금액을 다시 신재생에너지 보급 확대에 투자하는 방안도 고려했으면 한다. 올해 받은 과징금을 내년도 프로젝트 중에서 엄선해 정부가 일부 출자하거나 보조금을 주는 형태로 지원함으로써 신재생에너지 보급 확대에 재투자할 수 있는 시스템이 마련돼야 할 것으로 본다.

신재생에너지 보급확대에 대한 금융권의 입장은?

금융권의 입장에서는 제도적인 안정성은 필요하다는 의견이다. RPS 시행에 있어서 어느 정도 시행착오를 겪기도 하겠지만, 신재생에너지 확대의 큰 줄기는 변하면 안 된다고 본다.

또한, 과징금 제도의 불합리성으로 인해 이를 어떻게 줄일 수 있을지만을 고민하고 있는데, 과징금을 줄이는 것만이 능사는 아니라는 생각이다. 그보다는 어떻게 하면 고르게 신재생에너지를 성장시킬 수 있을 것이냐에 대한 고민이 있어야 한다. 이대로라면 2020년까지 신재생에너지 비율을 계획대로 달성한다고 해도 12% 정도에 불과해 신재생에너지 비율 확대를 위한 프로젝트 개발에 보다 세밀한 검토가 필요하다는 판단이다.

SOLAR TODAY 이 민 선 기자 (st@infothe.com)

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