RPS 제도 이대로 괜찮은가? FIT 재도입 논의 재점화

REC 가격 폭락, 소규모 태양광사업자 판로개척 절실

실제로 지난해 하반기에는 판매사업자 선정시장이 열리지 않았고, 지난 5월 15일 발표된 태양광 판매사업자 입찰결과 지난해보다 37% 폭락한 7만707원/REC라는 가격과 10:1에 육박하는 치열한 경쟁률을 확인케 했다. 이렇게 가격이 폭락한 것은 현물시장의 불안전성에 따라 500MW 이상의 적체물량이 한꺼번에 쏟아져 나왔고, 안정적으로 입찰에 성공하기 위해 낮은 가격을 제시해야 한다는 심리가 커진 것으로 풀이된다.

현물시장 가격 또한 입찰시장과 크게 다르지 않다. 2012년 1월(22만9,444원)에 비하면 2015년 4월 시점에서 거래된 현물시장의 가격은 60%가 폭락한 9만3,983원이다. SMP 가격 또한 지난달에는 100원선이 붕괴됨에 따라 96.17원으로 형성됐는데, 전문가들은 당분간 SMP 가격이 90원대에서 형성될 것이라고 예상하고 있다.

전반적인 상황이 소규모 태양광사업자들에게 불리하게 작용하고 있다. SMP 단가 하락은 결국 소규모 사업자들이 입찰에 성공하더라도 수익성 악화를 피할 수 없을 것으로 보인다.

이에 대해 서울시민발전협동조합연합회 최승국 상임이사는 “현재 상태라면 태양광산업, 특히 소규모 태양광발전의 비전은 암울할 수밖에 없으며 소규모 사업자들은 고사 위기에 처할 수밖에 없다”고 언급했다.

RPS, 신재생에너지 보급확대 Yes or No

현행 RPS 제도는 물론 국내 신재생에너지 보급확대의 측면에서는 성과가 있었다. 산업부의 발표자료에 의하면, 2012년 RPS 시행 이후 지난해 9월 말까지 FIT에 의해 10년간 건설된 발전설비 용량(1,031MW, 2,090개소, 2013년 기준)의 약 3배 수준의 신규 발전설비를 증설(3,166MW, 6,873개소)했다. 태양광발전 분야 또한 비슷한 결과가 분석됐다. FIT 제도하에서 신설된 태양광발전 설비용량(498MW, 2009개소)의 2.4배 수준에서 RPS 제도 시행 이후 신규발전 설비용량(1,203MW, 2009개소)이 건설됐다.

그러나 에너지협동조합 측에서는 이 같은 분석에 대해 문제를 제기한다. 그 문제 중 하나로 공급의무 대상자들의 이행률이 높지 않다는 점을 들고 있다. 의무공급자들의 의무이행률은 2012년 64.7%에서 2013년 62.7%로 제도가 점점 느슨하게 운영되고 있다고 주장하고 있다. 이들의 주장에 따르면, RPS 제도는 대규모 사업자들에게는 유리한 반면, 소규모 발전사업자를 지원하는 데에는 부적절하다는 판단이다. 이에 따라 최근 에너지협동조합을 주축으로 소규모로 발전사업을 진행하는 이들 사이에 FIT 제도 재도입 논의가 뜨겁다.

지난 5월 27일 광화문 정부서울청사 앞에서는 햇빛발전협동조합이 소속된 전국시민발전협동조합연합회(이하 전국연합회)가 RPS 제도 폐지와 소규모 태양광발전소에 대한 FIT 재도입을 촉구하는 내용을 골자로 기자회견을 진행했으며, 그리고 지난 6월 9일에는 현행 RPS 제도의 문제점을 분석하고 태양광산업, 특히 에너지협동조합의 위기 해결방안을 모색하는 긴급토론회를 개최하는 등 문제를 공론화하고 있다.

최 상임이사는 “RPS 정책 그 어디에도 태양광산업, 특히 재생가능에너지의 근본 취지인 소규모, 지역분산형 발전에 부합하는 소규모 태양광산업을 지원하고 육성하고자 하는 안전장치는 존재하지 않았다”면서, “정부에서 RPS 제도의 대안을 마련함으로써 국가의 재생가능에너지 확산정책에 부응해 태양광산업에 뛰어든 수많은 사람들이 안심하고 생산 활동에 집중할 수 있도록 즉각적인 조치를 취할 것”을 요구했다.

정책전략의 부재 및 미흡 지적돼

RPS 제도는 500MW 이상의 기존 발전설비를 보유한 한국수력원자력 등 14개 발전사업자에게 총 발전량의 일정비율 이상을 신재생에너지를 이용해 공급토록 의무화한 제도로서 태양광사업자는 이 14개 발전사업자와 직접계약(수의계약), 연 2회 판매사업자 선정시장, 월 2회 현물시장을 통해 판매할 수 있다. RPS 제도는 시장 메커니즘을 통해 신재생에너지 보급을 늘리고자 하는 취지로, 실제 제도 시행 후 발전소수와 설비용량 모두 매년 100% 이상 증가했다.

이 제도의 쟁점은 발전사가 공급의무를 이행하지 못하면 과징금을 맞게 된다는 것이다. 그러나 최근 10% 의무비율 달성 시점을 2022년에서 2024년으로 2년 유예했으며, 낮은 가격으로 국가 REC를 풀어서 발전사들이 구매할 수 있게 했다. 과징금 역시 3년간 이행을 유예할 수 있게 했다. 이를 통해 대규모 사업자들에게 더 유리한 제도가 아니냐는 비판을 면치 못하고 있다. 참고로 지난해 국회 산업통상자원위원회 홍영표 의원이 전력공기업 임직원을 대상으로 정부의 신재생에너지 정책 방향에 대해 조사한 결과, 62%가 ‘전반적인 정책전략이 부재하거나 미흡한 점이 있다’고 평가한 바 있다.

소형 태양광사업자들의 수익성 확보 절실

그렇다면 현행 RPS 제도는 왜 소형 사업자들에게 불리한가? 정부 측은 일단 신재생에너지산업을 키웠다는 점에서 현행 제도를 성공적인 제도로 평가하고 있지만, 정부의 지원에만 기대서는 향후 관련 산업의 발전 가능성이 희박하다. 때문에 소규모 사업자 즉, 기업이 아닌 민간에서부터 신재생에너지가 보급확대될 수 있는 길을 마련해줘야 한다.

소형 태양광발전에 국한해서 분석하면, 태양광사업자는 수의계약, 판매사업자 선정시장, 현물시장을 통해 생산전력을 판매할 수 있다. 영월에너지스테이션의 40MW 태양광발전소와 같이 대형 물량이 아니라면, 자본과 정보가 불충분한 소형 사업자들은 수의계약이 거의 불가능하다.

또한 12년 이상 장기계약을 할 수 있는 판매사업자 선정시장의 경우, 이번 입찰 결과에서 드러난 것처럼 입찰에 참여한 총 9,817개소 중 8,869개의 발전소가 탈락했다. 현물시장도 2014년 1월 평균가격 19만5,571원에서 12월 8만8,756원으로 절반 이상 하락했다. 현물시장은 매물 건수와 수량이 국가 REC 공급과 RPS 과징금 등 시장 외 상황에 크게 좌우돼 수요와 공급을 예측할 수 없기 때문에 안정적인 판로가 될 수 없다.

현재 서울시와 경기도의 경우, 중앙정부에서 해결하지 못하는 소형 발전사업자들의 수익성 악화를 해결하고자 노력하고 있다. 서울시의 경우 100kW 이하 사업자를 대상으로 kWh당 100원의 고정가격으로 5년 간 매입해주며, 경기도의 경우 총 발전용량 50kW 이하에 한해 kWh당 50원의 고정가격으로 3년 간 매입하고 있다.

FIT 제도, 정부측에 과한 재정부담?

그렇다면 정부는 어떠한 액션을 취하고 있는가. 이에 대해서 에너지협동조합 측은 언성을 높이고 있다. 정부 측도 할 말은 있다. 기존 FIT 제도의 경우 정부에 과다한 재정부담을 안긴다. 이에 대해서는 많은 이들도 인식하고 있는 바이다. 정부는 2002년 FIT 도입 후 2011년까지 총 1조1,410억원의 재정부담이 이뤄졌다고 주장한다. 물론 그 재원은 전기요금에 일정한 요율로 부과되는 전력기반기금으로부터 지출된 것이다.

이에 대해 녹색당정책위원회 한재각 위원장은 “FIT 제도가 과도한 재정부담을 초래한다는 우려에 대해, 이는 애초 제도 설계에서 전력산업기반기금에서 발전차액을 지원하도록 한 때문”이라며, “독일과 영국 등에서는 발전차액 부담비용을 전기요금에 반영해 최종적으로 전 국민이 골고루 분담하도록 함으로써 신재생에너지 보급확대의 성과를 거두고 있다”고 강조했다.

이어 한 위원장은 RPS나 FIT의 운영 모두 전기요금 인상을 필요로 한다는 점에서 FIT 제도만을 문제 삼는 것도 적절하지 않다고 주장했다. 그는 소규모 재생에너지 발전사업자를 대상으로 한 FIT 도입과 함께, 그에 따른 비용을 전기요금에 직접 반영할 것, FIT 지원을 받기 위해서 대규모 태양광발전을 쪼개서 신청하는 것을 금지할 것, 에너지 효율화 및 사회적 경제(협동조합)와 연계된 재생에너지 발전사업을 우대할 것을 대안으로 제시했다.

이 같이 에너지협동조합 측은 RPS 제도의 문제점에 대해 되짚고 나아가 이의 근본적인 문제해결을 위한 대안제시를 위해 다양한 방법으로 목소리를 높이고 있다. 이러한 에너지조합 측의 활동을 통해 현재 국회에 계류 중인 관련 법률 개정안을 포함해 다양한 정책적 논의에도 힘을 실을 수 있을까 기대가 되는 바이다. 더불어 이러한 활동을 기반으로 태양광발전에 대해 전 국민이 다시금 인식할 수 있는 계기가 마련되기를 희망해 본다.

MINI INTERVIEW

서울시민발전협동조합연합회

최승국 상임이사

REC 가격 폭락과 RPS 제도의 문제점

햇빛발전을 통해 수익창출보다는 핵과 기후변화의 위협으로부터 벗어날 수 있는 에너지전환에 초점을 맞춰 협동조합 운동을 시작했다. 이러한 입장에서는 가격의 변화와 상관없이 햇빛발전을 지속적으로 확대해야 한다는 근본 취지를 갖고 있지만, 현실은 발전소를 지을수록 조합의 적자폭이 커질 수 있다는 심각한 고민에 빠졌다.

실제 ‘태양과바람에너지협동조합’의 경우에도 지난해 50kW 규모의 발전소 2기를 설치해 운영했으나 지난해 상반기 입찰에 실패하고 하반기에는 입찰시장 자체가 열리지 않아 결국 지난 1월에 8만5,000/REC란 매우 낮은 가격으로 현물시장에서 판매를 할 수밖에 없었다.

그리고 올해는 100kW급 2기를 추가로 건설하기 위해 조합원 출자금 모금이 진행되고 있는 상황이나 태양광 가격폭락에 따라 예정대로 발전소를 추진할지 여부에 대한 근본적인 고민에 빠졌다. 이러한 상황은 다른 협동조합들도 비슷한 상황이라 올해 추가로 발전소를 건설하고자 하는 조합보다 계획이 없거나 취소하는 조합이 더 많은 상황이다.

현재 전국 30여개 협동조합 중 올해 발전소 추가설치 계획을 갖고 있던 12개 조합 중 단 2곳만이 예정대로 발전소 건설을 추진하고 있고 다른 10곳은 취소 또는 보류하기로 결정한 상황으로 현재와 같은 RPS 제도하에서 시민참여로 에너지전환을 꿈꾸는 협동조합을 통한 태양광발전 확산은 당분간 쉽지 않은 상황이다.

RPS 제도의 문제점

정부에서는 현재도 태양광사업자의 수익이 5∼6% 보장된다고 하지만 이는 MW급으로 시공하고 있는 대규모 태양광 때문이며, 소규모 태양광은 설 자리를 잃고 있다. 재생가능에너지산업은 대규모 중앙집중식 에너지공급 체제의 문제점을 극복하고 소규모 지역분산형(지역 자립형) 에너지 공급이라는 근본취지가 있음에도 정부의 정책은 대기업, 대규모 사업자에게만 유리하게 정책을 추진하고 있다.

RPS 정책하에서 추진된 지난 3년반 동안 태양광 가격이 무려 68%나 폭락하고 10대 1이라는 경쟁률을 볼 때 RPS 제도의 타당성에 대해 다시금 생각해봐야 할 것이다. 정부는 태양광발전 시공비 하락과 금리인하가 이번 입찰가격 하락에 영향을 미쳤고 그만큼 사업비가 하락했다고 주장하지만 태양광 가격이 하락하는 동안 금리인하와 단가인하가 차지하는 비중은 1/3도 되지 않는 것으로 파악된다. 이 외에도 RPS 공급의무자 의무달성 시점 2년 유예, 과징금 역시 3년간 이행을 유예한 점 또한 제도의 실효성을 약화시키고 있다.

대응 방안

연합회, 지자체, 정부 등 각계의 노력이 하나가 돼야 이 위기를 극복할 수 있다. 우선 시민발전협동조합연합회 측에서는 RPS 제도 폐지 촉구 기자회견, 조합원 대상 서명운동 추진, 전국시민발전협동조합연합회 차원의 토론회 개최 등을 통해 대응을 하고 있다. 서울시, 경기도의 경우 이미 FIT 제도를 도입함으로써 소규모 태양광사업자들의 판로개척을 위해 적극적인 행보를 보이고 있다.

장기적으로는 서울시 등 지자체 차원에서 지역에서 생산한 에너지를 직접 구입해 사용할 수 있는 제도와 조직 마련에 대한 고민이 필요하다. 또한 탈핵과 에너지전환 운동을 하고 있는 전체 차원에서 이 사안을 보다 심각하게 다루고 문제해결과 대안마련을 위한 공동의 노력이 절실하다.

MINI INTERVIEW

녹색당공동정책위원회

한재각 위원장

소규모 태양광발전사업자에 대한 FIT제도 재도입

재생에너지 이용 확대를 지원하기 위한 두 가지 정책인 RPS와 FIT 제도는 각기 장단점을 가지고 있는 것으로 평가되고 있지만, 시민사회와 여러 연구자들은 FIT를 폐지하고 대신해 RPS를 도입하려는 정부 정책에 대해서 부정적이었다.

시민사회는 RPS 제도가 도입되면 조력발전과 같은 대기업에 의한 대규모 발전사업을 유발해 환경파괴를 야기하는 반면, FIT 제도가 폐지되면서 시민들이 참여하는 태양광을 이용한 소규모 분산적인 발전사업은 크게 위축될 것이라고 우려를 표명했다. 이에 따라서 환경단체와 녹색당 등도 FIT 재도입을 계속 요구해왔다.

녹색당은 적어도 소규모 태양광발전설비를 지원할 수 있도록 FIT 제도를 재도입해야 한다는 태양광발전협동조합을 비롯해 여러 시민사회단체와 전문가들의 의견과 주장을 지지하고 있다.

한국의 태양광발전산업과 에너지협동조합

전국시민발전협동조합연합회에 소속된 협동조합은 총 30여곳으로 주로 수도권 지역에 편중돼 있다. 주로 이용하는 기술은 태양광발전 기술이며, 한살림 그리고 둥근햇빛발전협동조합 등과 같은 몇몇 협동조합을 제외하고는 대부분의 발전용량은 100kW를 크게 넘지 않는 소규모 발전설비를 설치운영하고 있는 상황이다.

에너지협동조합은 기후변화와 핵위험에서 벗어나고자 하는 시민들이 자발적으로 모여서 재생에너지를 생산해 이용을 확대하기 위한 결사체이자 사업체이다. 에너지협동조합은 재생에너지 전력의 생산 및 경제적 이익을 창출한다는 차원뿐만 아니라 에너지 문제에 대한 사회적 인식을 확대하고 재생에너지에 대한 사회적 수용성을 제고할 수 있다는 차원에서 중요성을 인정받고 있다.

태양광발전 지원 정책에 대한 검토

정부는 2012년도 RPS 시행 이후 2014년 9월말까지 발전차액지원제도(FIT)에 의해 10년간 건설된 발전설비 용량의 약 3배 수준의 신규 발전설비를 증설했다는 점을 강조하고 있다. 태양광발전 분야에서 또한 비슷한 결과가 발생했다. 그러나 RPS 제도 운영에 대해서는 많은 비판점이 존재한다. 우선 공급의무 대상자들의 이행율이 높지 않으며, 공급의무 달성시기의 연기, 공급의무 미달성시의 부징금 부과의 3년간 유예 등의 미비점이 있다.

한편 RPS 제도하에서도 전력자립도가 낮은 대도시 지역(서울, 대구, 광주, 대전)의 신규 태양광발전설비 비중을 증가시키는데 뚜렷한 성과를 이뤄내지 못했다. RPS 제도하에서 태양광발전설비가 전체적으로 급격히 증가했기 때문에 대도시 지역에서도 신규 태양광발전설비 절대용량은 증가했지만, 전체 신규용량 중에서 대도시 지역에 설치된 신규용량의 비중은 크게 증가하지 못하고 있다.

발전차액지원제도 재평가

OECD 국가 중에는 9개국이 RPS를, 20개국이 FIT를 운영하고 있다. 이탈리아는 2001년부터 RPS를 시행하고 있지만 태양광에 한해서는 FIT를 적용한다. 독일은 1990년 FIT를 도입했으며, 발전용량에 따라 차등해 지원금을 지급하고 있다. 스페인은 1994년 FIT를 도입해 독일과 마찬가지로 발전비용에 따라 지원하고 발전사업자가 고정가격과 변동가격 중 하나를 선택할 수 있다. 일본 역시 FIT를 2003년 폐지하고 RPS를 도입했다가 2012년 FIT를 재도입했다. 영국은 RPS 제도를 운용하던 중 발전용량 5,000kWh 이하 사업자를 대상으로 2008년 FIT 제도를 도입해 RPS 제도의 약점 중 하나인 대규모 사업자로의 쏠림현상을 해소하기 충분하다는 평가를 받고 있다.

특히 영국의 경우, 2010년 4월부터 도입한 FIT를 성공적으로 운영하면서 재생에너지 이용을 확대하고 있으며, RPS와 FIT를 성공적으로 병행 운영하는 국가로 자리 잡고 있다. 영국의 FIT 제도는 발전차액을 전기요금에 반영하고 있으며 최종적으로 전력 소비자들이 부담하고 있는 방식을 채택하고 있다. 이는 전력사업기반기금 내에서 FIT 제도를 운영하면서 지원대상 규모를 한정할 수밖에 없는 한국의 방식과 다르며, 영국에서는 애초 예측한 것 두배 이상으로 FIT 지원 용량이 증가해도 별 문제가 없었다.